59 posiedzenie Sejmu - po wystąpieniu w imieniu Wnioskodawców Hermana LIEBERMANA oraz przedstawiciela PPS - Dawna Frakcja Rewolucyjna posła Medarda DOWNAROWICZA, referującego wniosek mniejszości w sprawie postawienia Ministra Gabriela CZECHOWICZA przed Trybunał Stanu przemówienie wygłosił
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Stanisław WRÓBLEWSKI
I w motywach wniosku i w dyskusji tak często była mowa o NIK i o stanowisku, jakie ona zajęła w sprawie owych kredytów dodatkowych, nieprawnych przeniesień i wydatków, że byłoby dziwne, gdybym nie zabrał w tej sprawie głosu i nie postarał się o wyjaśnienie tego stanowiska. Stanowisko to było dość proste i jasne, bo podstawy, na których opierały się nasze wystąpienia, nie mogły budzić wątpliwości.
Stwierdziliśmy szereg wydatków i przeniesień, dokonanych w niezgodzie z ustawą skarbową, a więc niewątpliwie nielegalnych. To musiało być podstawą naszego wystąpienia. W jakim kierunku miało iść to wystąpienie ? Bez wątpliwości jest rzeczą zupełnie pewną, że wszystkie te wydatki bez wyjątku przez późniejszą ustawę, przez akt woli władzy ustawodawczej, mogły być zalegalizowane – wszystkie bez wyjątku. Otóż szło o to, by uzyskać tę legalizację. Kto powinien był się o to postarać ? Jasna rzecz, że Rząd, który z upoważnienia ustawy rozporządzał funduszami publicznymi, który był pełnomocnikiem w stosunku do mocodawcy, powinien był zdać z tych przekroczeń mocodawcy swemu sprawę i, powiedzmy od razu, powinien to uczynić w takiej formie, aby mocodawca mógł wolę swoją prawidłowo objawić w formie projektu ustawy.
Otóż w tym stanie rzeczy kierunek działania NIK był prosty i jasny. Domagaliśmy się legalizacji i to legalizacji ustawowej. Podkreślam specjalnie ten ostatni punkt dlatego, że w dyskusjach na Komisji Budżetowej dźwięczała inna nuta, mianowicie absolutorium jako takie; wyrażono zdanie, że absolutorium może zastąpić ową dodatkową ustawę. NIK tego stanowiska nie zajęła. Gdyby absolutorium według Konstytucji było ustawą, w takim razie sprawa mogłaby być wątpliwa, ale ponieważ absolutorium jest tylko aktem Sejmu, do ustawy potrzeba zgody Sejmu i Senatu, a probata wydatków nielegalnych może być dokonana tylko drogą ustawy, więc było zupełnie jasne, że Rząd z projektem ustawy wystąpić powinien.
Aż dotąd sprawa jest zupełnie jasna, ale tutaj przechodzę do sprawy, która obecnie się toczy.
Gdyby istotnie była to dyskusja polityczna, tak jak to zaznaczono, uważałbym, że w sprawach politycznych nie mam prawa zabierać tutaj głosu. Jednakowoż specjalnie w przemówieniu pana referenta bardzo silnie był akcentowany moment praworządności, obrony porządku prawnego. A jeżeli taj, to w takim razie przedstawienie sprawy, dyktowane jedynie obiektywną oceną stanu prawnego, wypowiedziane tak, jak gdyby przyszło mi pisać naukową rozprawę o interesującym mnie problemie, nie powinno w tej rozprawie być dysonansem.
Otóż traktując rzecz z tego punktu widzenia, muszę zaznaczyć, że między stanowiskiem, jakie zajęła i jakie musiała zająć NIK, a stanowiskiem Sejmu w tej sprawie jest pewna istotna różnica. A przy tej sposobności muszę zaprotestować przeciw pewnemu określeniu, które i dziś z tej trybuny zostało wypowiedziane, a którego nie mogę uznać za słuszne. Określono tu mianowicie NIK jako organ Sejmu. To określenie padało już niejednokrotnie i ze strony Rządu i z ław poselskich. Słowa, zwrotu, nie boję się, ale jeżeli słyszę, że to określenie daje tak znakomity prawnik, jak poseł Herman LIEBERMAN, i to prawnik, który w swoim przemówieniu kładł tak duży nacisk na to, że kto słyszy pewne określenia i kto przeciw nim nie protestuje, ten właściwie je przyjmuje, to w tych warunkach muszę przeciw temu zaprotestować. Praca Sejmu i praca Kontroli w pewnym odcinku stykają się. My wykonujemy kontrolę gospodarki państwowej z punktu widzenia legalności, celowości i oszczędności. Sejm ma prawo kontroli nierównie szersze i co do zakresu i co do głębokości, bo nie tylko te punkty widzenia dla jego oceny są decydujące, ale bądź co bądź w pewnym odcinku te prace się stykają, i to może być podstawą dla określenia Kontroli jako organu Sejmu, jeżeli się tego wyrażenia nie bierze zanadto ściśle. Ale gdyby miało się brać ten wyraz ściśle, to nie odpowiada on temu wyobrażeniu, jakie wyrobiłem sobie na podstawie ustawy wtedy, kiedy na to stanowisko zostałem powołany. Tam w Konstytucji na pierwszym planie stoi niezależność sędziowska, a chociaż wyrażenie „organ” nie jest dokładne, ma właściwie charakter porównania, to przecież nie ulega wątpliwości, że organ czegoś innego zostaje do czegoś innego w stosunku pewnej zależności, a zależność i niezależność, to są rzeczy, które się nie dadzą pogodzić.
Otóż z tego właśnie stanowiska zupełnie bezstronnej oceny pragnąłbym podkreślić tę różnicę, jaka zachodzi między stanowiskiem Sejmu, a stanowiskiem NIK. Najwyższa Izba musiała się ograniczyć do uchwycenia owych nielegalności, ze strony, że tak powiem – nie chcę użyć wyrażenia „formalnej' – ale ze strony zewnętrznej. Dlaczego ? Bo dalej nie miała prawa iść, nie było w jej mocy przemienić te wydatki nielegalne na wydatki legalne. A tymczasem Sejm tę moc i prawo ma. Otóż powstaje pytanie, czy i przy jakiej sposobności Sejm powinien ograniczyć się do samej strony zewnętrznej, czy przeciwnie – w jakich okolicznościach nie jest jego obowiązkiem iść dalej, sięgać głębiej, sięgać do wewnętrznej strony wydatków. Wyobraźmy sobie, że Rząd przychodzi tutaj z projektem ustawy dodatkowej. Otóż zapewne Sejm może wtedy przede wszystkim powiedzieć: wydatki były zrobione bez ustawy, wydatki były zewnętrznie nielegalne i może stąd wyciągnąć takie czy inne konsekwencje, ale Sejm nie może uchylić się od odpowiedzi na pytanie, czy i które z tych wydatków są wewnętrznie usprawiedliwione. Więc jeżeli to będą wydatki konieczne, to Sejm powinien uznać je za usprawiedliwione i dać im swoją aprobatę. Prawda, prawa budżetowe Sejmu są tak niesłychanie szerokie, że jak zawsze przy prawach szerokich istnieje także możność nadużycia prawa; teoretycznie Sejm przecież przy budżecie mógłby zupełnie dobrze wykreślić, powiedzmy § 1 w rozmaitych budżetach, to znaczy „uposażenia” albo wykreślić wydatki na emerytury. Oczywiście w tym Sejmie, który mając opozycyjną większość, uchwalił dwa razy budżet, nie potrzebuję chyba mówić, że to jest tylko teoria. Ale tak samo, jeżeli chodzi o aprobatę, takim nadużyciem prawa byłoby odmówienie aprobaty wydatkom koniecznym. Jak to więc, powiadam, ten Minister, ten Rząd, który płaci pensje, płaci długi państwowe, żeby nie narażać Państwa na konsekwencje, jakie wynikają z niepłacenia długów,który zatem broni Państwa przed szkodą, on mógłby nie uzyskać aprobaty na ten wydatek ? To są rzeczy teoretycznie możliwe, ale w rzeczywistości nie dające się pomyśleć. A moim zdaniem, nie tylko te wydatki konieczne – mimo woli odzywa się tu stary profesor prawa rzymskiego – ale te, tak zwane, wydatki pożyteczne, to znaczy te, które przyniosły społeczeństwu pożytek, oczywiście nie tak, jak w prawie prywatnym, tylko gospodarczy, ale pożytek w ogóle, one również muszą być aprobowane. Zapewne ocena, co jest pożyteczne, a co nie, zależy od zdania Sejmu, ale w tych granicach aprobata nastąpić musi.(Poseł St. Stroński: Ale najpierw musi być ustawa o kredytach przedłożona). Ja zacząłem od tego przypadku, że Rząd wniósł projekt ustawy. Wtedy ta decyzja o wewnętrznej wartości wydatków musiałaby nastąpić.
Czy sytuacja jest inna wtedy, kiedy się występuje, tak jak teraz, z wnioskiem o oddanie Ministra z powodu takich przekroczeń przed Trybunał Stanu ? Muszę powiedzieć: zastanawiałem się nad tą sprawą dlatego, że Prezesa NIK kwestia, która tak silnie złączona jest ze sprawą praworządności, musi żywo obchodzić. Zastanawiając się nad tym, doszedłem do przekonania, że tej istotnej różnicy nie ma.
Nie wiem, jaka była intencja komisji, która przyszła tutaj z wnioskiem. Dadzą się pomyśleć dwie ewentualności: albo, tak, jak mówił mój przedmówca, komisja wychodziła z tego założenia, że te wszystkie wydatki, o których się mówi tylko ryczałtem, których się nie wyszczególnia, są aprobowane, albo też – druga możliwość – wychodzi komisja z tego założenia, że ocenę wartości wewnętrznej odsuwa się na przyszłość, a na razie pod uwagę bierze się tylko stronę zewnętrzną. Ale czy jedno weźmiemy czy drugie, to w każdym razie, występując co do tych wydatków ryczałtem określonych z aktem oskarżenia, chwytano tylko ten wierzch, tę stronę zewnętrzną, odrywano po prostu tę stronę zewnętrzną od wewnętrznej kwestii, czy te wydatki są wewnętrznie racjonalne czy nie.
Otóż wydaje mi się, że takie oderwanie w tym wypadku jest niedopuszczalne i powiem argumenty, które mnie do tego zdania skłoniły. Myślałem o tym dlatego, że to są rzeczy, które mnie bardzo żywo obchodzą. Pierwszy argument jest ten, że tu istnieje przecież różnica bardzo wyraźnie zaznaczona, i w Konstytucji i w ustawie o Trybunale Stanu, między odpowiedzialnością parlamentarną a odpowiedzialnością konstytucyjną. Jeżeli zobaczymy, że w Konstytucji do tej odpowiedzialności konstytucyjnej wymaga się pewnego quorum, wymaga się kwalifikowanej większości, gdy sięgniemy do ustawy o Trybunale Stanu i zobaczymy te kary, którymi ona grozi za naruszenie prawa, to dla mnie nie ulega wątpliwości, że przy odpowiedzialności konstytucyjnej miano na myśli tylko przypadki istotnie ciężkie. Wiem, że w literze prawa, gdyby się brzmienie po prostu brało, to tej dystynkcji nie ma, ale pomimo tego, jeżeli staram się wgłębić w ducha prawa, to ta różnica dla mnie nie ulega wątpliwości. Ona jeszcze z innego punktu widzenia da się wytłumaczyć, mianowicie w tym specjalnie przypadku nieprzedłożenie wniosku, a więc dokonanie wydatków bez uprzedniego pozwolenia, jest grzechem, jest nielegalnością, ale jest przede wszystkim, grzechem wobec Sejmu. Otóż w tego rodzaju grzechach, które odnoszą się do tego wewnętrznego, że tak powiem, stosunku, odpowiedzialność parlamentarna wydaje mi się drogą jedynie właściwą, a pociągać ministra do odpowiedzialności konstytucyjnej, odsyłać go do Trybunał Stanu z powodu takich wydatków, wziętych ryczałtem, w globalnej kwocie, wśród których mieszczą się wydatki konieczne, wydatki takie, które ten minister powinien był zrobić, które, przypuśćmy, nie wszystkie, ale w znacznej części były dokonane wtedy, kiedy w ogóle Sejmu nie było, to, proszę Panów, wydaje mi się rzeczą niedopuszczalną. To po prostu razi moje poczucie sprawiedliwości.
A do tego przyłącza się moment drugi, powiedziałbym już, ściśle prawniczy. Jeżeli Trybinał Stanu stanie na tym stanowisku, jeżeli się ograniczy do strony zewnętrznej, dobrze, to mamy według mnie pewną obrazę poczucia sprawiedliwości, nic więcej. Tylko, proszę Panów, gdzież gwarancja, że Trybunał Stanu takie stanowisko zajmie, że ograniczy się do strony formalnej, zewnętrznej ? Przecież jeżeli się przekazuje Trybunałowi Stanu do zbadania wszystkie przekroczenia ryczałtem, to ma on prawo co do każdego wydatku wejść w to, co możemy określić jako meritum. I wyobraźmy sobie, że Trybunał Stanu uznał winę ministra i pewne wydatki nastemplował jako nielegalne nie tylko formalnie, ale nielegalne także wewnętrznie. I co wtedy ? Orzeczenie Trybunału Stanu nie może być zmienione ani przez władzę ustawodawczą, ani wykonawczą. To znaczy, czy Sejm może wrócić do tej kwestii, czy Sejm może potem ten wydatek zaaprobować ? Absolutnie nie. Czyli innymi słowy to prawo władzy ustawodawczej, prawo zatwierdzenia zostaje przelane na Trybunał Stanu. To jest argument czysto prawniczy, który, moim zdaniem dopuszczalność wciągnięcia tego rodzaju rzeczy w akt oskarżenia stanowczo wyklucza.
Wysoki Sejmie, muszę powiedzieć, że zupełnie tak samo przedstawia mi się kwestia owego terminu do przedłożenia ustawy o kredytach dodatkowych, terminu, którego nie dotrzymano. Jeżeli chodzi o ustawę wprost, to w ustawie znalazłem tylko jeden przepis kategoryczny, który pozwala taki termin oznaczyć. Mianowicie ostateczna chwila, w której Rząd ten obowiązek, o którym mówiłem na wstępie, powinien spełnić, jest chwila przedstawiania rachunków do parlamentarnego zatwierdzenia. Jeżeli ten administrator w tej chwili zdając sprawę nie umożliwi jednocześnie akceptacji przekroczeń, to w takim razie naruszył niewątpliwie prawo. Zadałem sobie pytanie, czy jednak nie mogą zajść okoliczności, w których ten termin się przyspiesza i odpowiedziałem sobie: tak, tylko musi być w tym kierunku wyrażony akt woli mocodawcy.
Otóż, przyglądając historię tych ostatnich wydarzeń, doszedłem do przekonania, że takim aktem niedwuznacznym była dopiero uchwała Sejmu, powołująca komisję do zbadania kwestii odpowiedzialności ministra przed Trybunałem Stanu. Przedtem ani w rocznikach Komisji Budżetowej, która zresztą nie może w tym kierunku reprezentować Sejmu, ani w diariuszach sejmowych takiego aktu woli, który by zupełnie wyraźnie oznaczał wezwanie administratora do zdania sprawy, nie znalazłem. Ale, proszę Panów, przyznaję, że jest to wniosek wysnuty u mnie drogą analogii z prywatno-prawnym kontraktem mandatu czy administracji. Stąd wyciągnąłem wniosek, że ten administrator powinien mocodawcy na jego żądanie każdej chwili przedłożyć rachunki. Ale, Wysoki Sejmie, czy wtedy, kiedy naruszono obowiązek, który ja uznaję, ale który uznałem dopiero na podstawie pewnej teorii, pewnej konstrukcji, czy naruszenie takiego obowiązku to jest to naruszenie ustawy, o którym myśli ustawa o Trybunale Stanu ? Znowu muszę powiedzieć, że według mego przekonania – nie.
I wskutek tego z wniosków komisji realne znaczenie, takie, które dla mnie, jako prawnika, ma tylko punkt 4 wniosku. Tam mamy konkretnie ujęty wydatek. Jeżeliby Sejm uchwalił punkt 4 wniosku, to w takim razie stempluje ten wydatek ostatecznie jako nielegalny i w konsekwencji odsyła go przed Trybunał Stanu. Prawniczo nie ma tu nic do zarzucenia. Ale to jest jedyny punkt, co do którego prawniczo nie mam w wątpliwości. Jeżeli Sejm ten wydatek zaaprobuje, to w takim razie mamy fundusz dyspozycyjny uchwalony ex post, którego charakter jest taki sam, jakby go uchwalono z góry, to znaczy w tym uchwaleniu będzie pewien akt zaufania – i to jest rzecz, której prawniczo nie można ująć inaczej. Jeżeli nie, to w takim razie nastąpią te konsekwencje, o których mówiłem przedtem. Więc jeżeli Wysoki Sejm ten wniosek uchwali, to z punktu widzenia prawniczego nie mam absolutnie nic do zarzucenia, ale muszę powiedzieć, że gdyby ową uchwałą, owym aktem oskarżenia, objęto także inne punkty, to jako prawnik miałbym co do tego poważne wątpliwości.
Ja tu nie myślę występować jako powaga prawnicza, zwłaszcza w dziedzinie prawa skarbowego, w dziedzinie, w której nie jestem specjalistą. Wiem, że tu są prawnicy bardzo znakomici, którzy nierównie lepiej ode mnie na tej materii się znają, ale jest jedna rzecz. Atmosfera sejmowa do spokojnej refleksji nad kwestiami prawniczymi nie usposabia dobrze i to jest moja wyższość może nad tymi dużo lepszymi ode mnie prawnikami, że ja naprawdę na te rzeczy patrzę zupełnie bezstronnie. I dlatego w moim przemówieniu nie mogą brzmieć takie akcenty patosu, jak w końcowym ustępie wspaniałego przemówienia posła Liebermana, gdzie ten patos brzmiał wyraźnie i czuć było stronę walczącą. (Brawa na ławach BBWR. Głos: Aktor wylazł !) Temu, żeby w Polsce wszystko działo się praworządnie, temu nikt z pewnością, a już najmniej prezes NIK nie będzie przeszkadzał, bo przecież cała nasza nasza akcja była dotąd w obronie praworządności, ale właśnie dlatego nie chciałbym, żeby ta dzisiejsza uchwała Sejmu, tego Sejmu, który jest najwyższą ostoją praworządności, w prawniczym kierunku, co do swego prawniczego uzasadnienia, mogła w kimkolwiek budzić wątpliwości.
Myślałem na pewno bezstronnie. Starałem się myśleć jak można najściślej. W tym drugim punkcie mogłem się pomylić, Szanowni Panowie to skorygują, ale z tą poprawką raczą Panowie ten głos bezstronny przy orzeczeniu swoim wziąć pod rozwagę. (Brawa na ławach BBWR.)
